« Responsabilité des gestionnaires publics : proposition de mise en place »

Dans le cadre de la mise en place du nouveau régime juridictionnel unifié de responsabilités des gestionnaires publics au 1er janvier 2023, le contrôle des infractions aux règles relatives à l’exécution des recettes et des dépenses ou à la gestion des biens publics est désormais partagé entre l’ordonnateur et le comptable et tend à « limiter la sanction des fautes purement formelles ou procédurales qui doivent désormais relever d’une logique de responsabilité managériale ».

Deux mécanismes viennent appuyer cette nouvelle logique de responsabilité : des mécanismes préventifs et des mécanismes curatifs.
Les mécanismes curatifs intéressent la saisine du juge pénal et depuis le 1er janvier 2023 celle de la chambre des cours des comptes qui jugera les manquements à la gestion des biens publics quand ceux-ci ont causé un « préjudice financier significatif » à la collectivité.
Les mécanismes préventifs quant à eux prennent la forme de l’adoption d’un règlement budgétaire et financier qui s’intéresse a minima aux Les autorisations de programme (AP), aux autorisations d’engagement (AE) et aux crédits de Paiement (CP).
Cette nouvelle logique de responsabilité permet donc de sanctionner celui qui commet la faute, et non celui qui avait, jusqu’à alors, le devoir de contrôle, c’est-à-dire le comptable public.

Sont donc concernés par cette responsabilité, les DGS mais aussi tous les agents qui disposent d’une autorité d’action sur l’un des moments de la chaîne financière de la dépense publique. La liste est longue…
Ce principe de sanction possible du commettant (de la faute) impose donc un contrôle partagé entre l’ordonnateur et le comptable sur l’ensemble de la chaîne financière.
Ainsi, si le comptable dispose largement d’un droit d’alerte face à des pratiques illégales ou dangereuses, qu’en est-il de l’ordonnateur ?

Pour l’administration locale, l’enjeu est d’assurer des contrôles qui lui permettront de s’assurer de la légalité de l’intégralité de la chaîne de ses dépenses. Or, la mise en place de ces contrôles impose un certain nombre de préalables et la mise en place d’une culture de gestion souvent inédite. Parmi ces préalables, il y a la réalisation d’un auto-diagnostic qui est un état des lieux des contrôles déjà appliqués sur l’ensemble des chaînes financières.
Cet auto-diagnostic s’établit en amont ou en aval de la stricte cartographie des risques pénaux ou financiers connus qui permettra la mise en place d’un plan de contrôle.
Ce plan de contrôle favorisera de préférence la sélectivité des contrôles (en fonction de la cartographie préalable) au détriment de l’exhaustivité.
La création de la cartographie des risques ainsi que la mise en place d’un plan d’actions visant à assurer contrôle pérenne de toutes les chaînes financières amènent l’ensemble des acteurs de la dépense publique à une nouvelle forme de responsabilité managériale qui devra favoriser par une gouvernance ad hoc le contrôle interne et l’évaluation des gestionnaires des gestionnaires publics.

L’auto-diagnostic ou le référencement des procédures de contrôle
Il est intéressant dans un premier temps de procéder à un auto-diagnostic qui s’apparente au récolement des procédures de contrôle déjà existantes. La question de savoir si on doit effectuer ce récolement en première instance se pose, car il peut fixer l’attention des services sur les risques pour lesquels ils sont déjà préparés, en leur ôtant l’agilité qui leur permettra collectivement de parer aux risques pas encore identifiés.
Cette première étape peut être effectuée par l’entremise d’un questionnaire envoyé aux chefs de service.
Elle peut-être aussi effectuée pendant l’étape de la cartographie.

La cartographie des risques
3 étapes a minima sont nécessaires qui permettront collectivement et service par service de collecter et de déterminer les risques connus ou inconnus dans la chaîne financière propre à chaque direction.

1. Déterminer les risques : Rencontrer tous les services, et partant des risques-métiers qu’ils connaissent et pourront d’eux-mêmes établir la liste, faire émerger les risques adjacents.

2. La cotation des risques : selon leur probabilité, l’importance de leur impact et la capacité à les maîtriser. Selon cette dernière par exemple, un risque important pour la collectivité pourra être compensé par l’agilité de l’administration.

3. La mesure de l’écart entre réalité et procédure idéale : permet la réforme de certaines procédures ou la mise en place de nouvelles.

Le schéma suivant permet de sélectionner les risques sur lesquels des procédures de contrôle vont être mis en place.

Le plan de contrôle
Le plan de contrôle consiste en la réforme des procédures de contrôle existantes ou en la création de nouvelles procédures de contrôle.
Ce plan de contrôle permet la mise en place de procédures et d’actions visant à sécuriser la chaîne financière propre à chaque service.
Il existe 2 niveaux de contrôle indispensables à la sécurisation de la procédure.
Le 1 er niveau correspond à la mise en place de procédures visant à réduire la cotation du risque jusqu’à un niveau nul ou acceptable. Il est établi sur la base des risques identifiés précédemment.
Le 2ème niveau correspond au contrôle du respect des procédures mises en place. Il établit un plan d’action visant à faire connaître de tous, les mesures de contrôle qui seront effectuées, leur régularité et les personnes qui seront concernées. Il permet aussi la mise en place d’outils de reporting qui favorisent ce contrôle.
Pour les deux niveaux et en fonction de la cotation du risque ou du risque résiduel, il sera précisé la nature dudit contrôle : exhaustif ou par sondage ; ponctuel ou permanent ; a priori ou a posteriori.

La mise en place d’une gouvernance interne favorisant la responsabilité managériale
La mise en place d’un plan de contrôle pérenne met en valeur un certain nombre d’enjeux qui n’apparaissaient pas forcément jusqu’alors.
Les actions de contrôle et de réduction des risques vont par ailleurs affirmer la responsabilité professionnelle d’un certain nombre d’agents tout au long de la chaîne de la dépense publique.
La prise de conscience liée à cette responsabilité ne peut être cultivée sur le long terme qu’à l’aide d’un système de gouvernance qui permet la fluidité du passage de l’information et la transversalité d’un certain nombre de fonctions.
C’est ainsi que l’organisation même de certaines fonctions pourra utilement être revue à cette occasion.